Меню

В конце октября 2024 года на конференции «Упаковка» Союз переработчиков пластмасс представил проект межотраслевого меморандума о необходимости совершенствования требований законодательства в области обращения с отходами от использования товаров и упаковки (далее – Меморандум), который, по словам представителя Союза, поддерживается рядом отраслевых объединений, в том числе в сфере целлюлозно-бумажной промышленности. С документом можно ознакомиться в нижней части текста. Многие члены упомянутых в Меморандуме отраслевых объединений получили письма с предложением ознакомиться с документом и направить свою позицию по нему. Несмотря на то, что сотрудники «Лиги переработчиков макулатуры» являются членами экспертных групп некоторых из упоминаемых подписантов Меморандума, документ не был направлен никому в Ассоциации для ознакомления. Тем не менее, считаем необходимым высказать свою позицию по этому документу, который уже был направлен в федеральные СМИ еще до своего подписания, в связи с тем, что его содержание вызывает много вопросов.

Авторы Меморандума говорят об отраслевых экспертных оценках продуктивности реализации актуализированного с 2024 года законодательства о РОП. При этом 2024 год еще даже не закончился, а отчетный период за 2024 год еще не начался. В связи с этим непонятно о какой оценке продуктивности может идти речь. 

Авторы признают необходимость достижения национальных целей в области экологического благополучия и формирования экономики замкнутого цикла с опорой в том числе на предотвращение образования отходов, развитие экодизайна продукции и продление срока службы и сроков годности товаров. Можно сказать, что авторы повторяют часть всем известной иерархии обращения с отходами 3R (reduce, reuse recycle), не упоминая по какой-то причине одну из ключевых частей экономики замкнутого цикла – рециклинг. Возможно, по той причине, что пластик так и не стал цикличным, то есть перерабатываемым в широких масштабах несмотря на все усилия мирового сообщества. Именно поэтому представители более 170 стран участвуют в настоящее время в финальной сессия переговоров по разработке международного юридически обязательного 

документа по борьбе с пластиковым загрязнением, которая проходит с 25 ноября по 1 декабря 2024 года в городе Пусан в Республике Корея. Экономика замкнутого цикла априори опирается прежде всего на расширение доли перерабатываемых материалов в общем хозяйственном обороте. Предотвращение образования отходов достигается именно за счет рециклинга, а также за счет применения таких экономических инструментов, как расширенная ответственность производителя, которые дестимулируют применять излишнюю упаковку и обеспечивают конкурентное преимущество перерабатываемым материалам. Продление срока службы и срока годности товаров, о котором пишут авторы Меморандума, не имеет ничего общего с системой расширенной ответственности производителя, что демонстрирует непонимание авторами ключевых принципов механизма.   

Авторы пишут о необходимости определения статуса и обязательств заготовителей вторичных ресурсов и вторичного сырья, при этом отрасль не заинтересована в наложении дополнительных обязательств на заготовителей. Речь при реформировании РОП идет о максимизации заготовки вторсырья через стимулирование заготовителей путем обеспечения гарантированного спроса на поставляемые вторичные ресурсы, вторичное сырье за счет поступления утилизаторам средств экологического сбора и/или оплаты утилизаторам услуг утилизации в рамках договоров на утилизацию. 

Авторы говорят об исключении механизмов искусственного влияния на цены упаковочных материалов и самой упаковки. При этом механизм РОП как раз и состоит в том, чтобы возложить дополнительную финансовую нагрузку на неперерабатываемые материалы, обеспечив тем самым конкурентное преимущество утилизируемым материалам. Никакого другого механизма РОП в мире не существует. При этом основная нагрузка ложится всегда на производителей пластиковой упаковки как в наименьшей степени извлекаемой и наиболее сложно перерабатываемой. В связи с этим особенно удивителен такой отраслевой альянс, направленный в части некоторых объединений против своей же отрасли. 

С одной стороны, Меморандум выступает за соблюдение принципов равных рыночных условий и развитие здоровой конкуренции, с другой стороны, участники Меморандума считают необходимым учитывать отраслевые особенности при государственном регулировании деятельности в области утилизации ОИТ, обусловленные различиями технологических процессов производства продукции в каждой отрасли и особенностями применения в этих процессах вторичного сырья, полученного из ОИТ, а также специальными требованиями к нему. Судя по формулировкам, речь идет об особых преференциях для пластиковой упаковки. Не удивительно, что координатором реализаций положений Меморандума является Союз переработчиков пластмасс, объединяющий исключительно производителей пластиковой упаковки из первичного сырья и не имеющий ничего общего с переработкой вторсырья. 

Авторы Меморандума предлагают исключить неоднозначность толкований при идентификации упаковки для целей РОП, при этом нормативная база новой системы уже максимально точно позволяет определять все виды входящей в систему упаковки и все возможные случаи ее вывода на рынок. Схожие механизмы применяются в Республике Беларусь, при этом проблемы идентификации упаковки в системе РОП отсутствуют. Использование технического регламента «О безопасности упаковки» и ГОСТ 17527-2020 не только не решает проблему идентификации упаковки для целей РОП, но и позволяет создавать лазейки для ухода от ответственности производителям пластиковой упаковки. 

Авторы Меморандума предлагают в случае производства товаров и упаковки, подлежащих утилизации в рамках РОП, силами цепочки исполнителей с участием утилизаторов ОИТ – установить приоритетное право применения понижающего коэффициента за использование вторичного сырья производителем готового изделия. При этом только производитель конечного изделия, то есть упаковки, и может применять понижающий коэффициент, так как только он и является субъектом регулирования. 

Авторы предлагают установить технологические критерии (признаки) утилизатора ОИТ по отраслям производства, при этом все соответствующие критерии уже определены исходя из типов потребляемого сырья и производимой продукции в специально созданном для этой цели Конвертере. 

Одним из принципов формирования межотраслевых предложений по совершенствованию законодательства о РОП, обозначенных в Меморандуме, является необходимость того, чтобы законодательство о РОП опиралось на принятые стандарты и нормы технического регулирования для определения субъекта регулирования. Речь в данном случае вновь о необходимости внести путаницу при определении субъекта регулирования для производителей пластиковой упаковки и саботировать систему РОП такими производителями. Определение субъекта регулирования в законодательстве не обязано соответствовать нормам технического регулирования. При этом ключевую роль в соответствующем техническом комитете играют лоббисты интересов производителей пластика. 

Другим принципом, обозначенным в Меморандуме, является охват законодательством о РОП сферы ОИТ, образующихся у населения, при этом система РОП уже охватывает как отходы, например упаковки, которые образуются у населения, так и образуемые в коммерческом секторе. 

По мнению авторов Меморандума, законодательство в первую очередь должно способствовать сокращению объемов захоронения ОИТ, образующихся у населения, а также росту их вовлечения в производство вторичного сырья. В Меморандуме прямо сказано, что законодательство о РОП должно распространяться исключительно на первичную и потребительскую упаковку. Такая позиция очевидно направлена против развития утилизации отходов транспортной упаковки, в том числе картонной. Эта позиция многократно рассматривалась в ходе подготовки концепции развития РОП и при формировании законодательных изменений и была отвергнута Правительством РФ. Объемы образования отходов только по картонной транспортной упаковке составляют около 4,5 миллионов тонн в год, как в коммерческом секторе, так и в сегменте домохозяйств. Разделение в системе РОП упаковки на транспортную, потребительскую, сервисную практически нереализуемо, особенно с развитием системы электронной торговли, таким образом не представляется возможным администрировать такое разделение. Именно в связи с этим в Европейском союзе в настоящее время все системы РОП должны включать как потребительскую, так и транспортную упаковку. Авторы предлагают решить проблему за счет введения дополнительного кода ОКПД 2 для упаковки, предназначенной для розничной торговли. Однако в случае с картонной и другими видами транспортной упаковки она ничем не будет отличаться от транспортной упаковки. Упаковка из гофрированного картона, например для бытовой техники, присутствует как на полке магазина, так и при транспортировке товара, а также и при покупке в электронном магазине. Таким образом введение подобного кода не решит проблему однозначной идентификации упаковки по виду использования – транспортной, потребительской либо сервисной. 

Авторы Меморандума предлагают возложить ответственность по РОП непосредственно на производителя потребительских товаров в упаковке в тех случаях, если упаковка формируется в процессе фасовки товара. Основная задача этого положения – избавить от ответственности производителей пластиковой упаковки, оставив ответственность при этом на производителях картонной упаковки. Впрочем, сбор гофрокороба на упаковочной линии также можно назвать формированием упаковки. Абсурдность предлагаемых новаций уже неоднократно приводила к тому, что такие идеи были обоснованно отклонены. Формирование упаковки не является ее производством, поскольку не происходит изменения ни свойств, ни состава, ни массы материала, которая, собственно, и является основанием для определения объемов ответственности в рамках РОП. Такого же мнения придерживаются законодатели Беларуси, в которой система с переносом ответственности на производителей упаковки успешно работает много лет. Авторы предлагают в целом вернуться к оценке целесообразности переноса ответственности на производителей упаковки без какого-либо обоснования инициативы. 

По мнению авторов, наличие в целлюлозно-бумажной промышленности мощностей по утилизации большого количества отходов упаковки приводит к получению необоснованной выгоды для производителей продукции из вторичного сырья без их участия в переработке отходов, извлеченных из смеси ТКО. Требование по извлечению отходов именно из смеси ТКО не является требованием, предъявляемым к утилизаторам в системе РОП. Основной задачей системы является сокращение попадания отходов на полигоны, независимо от того каким образом эти отходы собираются – в результате раздельного сбора, сортировки смеси отходов, сбора в пунктах приема отходов, накопления в розничных магазинах, пунктах выдачи заказов, складах, офисах и так далее. Обвинения утилизаторов отходов в получении необоснованной выгоды выглядит неуместным, так как весь смысл системы РОП заключается в компенсации затрат на сбор, обработку, транспортирование и утилизацию отходов. При этом в части упаковки из гофрированного картона «Лига переработчиков макулатуры» выступала против включения затрат непосредственно на утилизацию заводом-переработчиком в расчет ставки, а именно это хотел сделать регулятор, что могло привести к существенному росту ставки экологического сбора. Если намерение авторов заключается в изменении ключевого принципа РОП в части компенсации затрат, связанных с утилизацией отходов, то им необходимо прямо об этом заявить. Косвенно об этом говорит аргументация в пользу прежде всего предотвращения образования отходов и экодизайна, а не утилизации отходов. 

Авторы выступают за разграничение процессов производства бумаги и картона из макулатуры и процесса утилизации отходов. То есть, по сути, они предлагают не считать утилизацию отходов бумаги и картона утилизацией, а считать ее чем-то другим. Самое интересное в этом – это обоснование этого предложения: хорошо сформированная замкнутая система использования макулатуры для производства бумажной продукции. То есть наличие в целлюлозно-бумажной промышленности развитой экономики замкнутого цикла очень не нравится авторам Меморандума, и они предлагают законодательно сделать так, чтобы формально этого больше не существовало. 

По неясной причине авторы Меморандума полагают, что упаковка, произведенная с использованием вторичного сырья, не нуждается в утилизации; это явно следует из их заявления об «объеме утилизации отходов бумаги и картона, превышающем объемы производства товаров из первичного сырья». При этом многократное использование материалов является одним из главных принципов экономики замкнутого цикла, который успешно реализован в целлюлозно-бумажной промышленности: упаковка из гофрокартона выдерживает до шести циклов переработки, изделия из формованной бумажной массы – уже до тридцати. 

Авторы считают, что фактически утилизатором отходов бумаги (картона) является лицо, которое обеспечивает заготовку и поставку вторичного сырья на предприятия. Эта позиция противоречит не только признанным во всем мире определениям утилизации и рециклинга, но и позиции Росприроднадзора как надзорного органа в системе РОП и соответствующей судебной практике. Заготовитель осуществляет обработку и транспортировку отходов, но не ее утилизацию. Соответствующие пробелы в законодательстве, когда ранее заготовители выдавали акты утилизации, устранены, и возврата к этому больше не предвидится ввиду абсурдности ситуации. По мнению авторов, факт утилизации подтверждается актом купли / продажи макулатуры и актом утилизации вторичного сырья. Но если утилизатором является заготовитель, то о каком акте утилизации тогда речь и кто его должен выдавать. Если заготовитель – это утилизатор, значит, он сам себе и выдает акт утилизации за процесс обработки? Кроме того, ранее авторы предлагали вообще не считать утилизацию макулатуры утилизацией, а значит и ее заготовители – никакие не утилизаторы. Вообще никто не утилизатор там, где речь идет про целлюлозно-бумажную промышленность. 

На самом деле гораздо более интересна проблема утилизации отходов пластика, но о них в Меморандуме речи не ведется.   

Авторы утверждают, что в мировой практике внедрения аналогичного законодательства объектом регулирования выступает готовая упаковка изделия, предназначенного для потребления в быту, но не материал, из которого она изготовлена. В российской системе РОП точно также материал не является объектом регулирования, если он является сырьем для производства упаковки. Если же при упаковывании происходит лишь изменение формы упаковки, формования – сбор и склеивание коробки, закупоривание стеклянной бутылки, запайка крышки алюминиевой банки, выдувание преформы ПЭТ-бутылки, формование пакета комбинированной картонной упаковки, то этот процесс не является производством упаковки, и это очень четко прописано в нормативной базе российской системы. В случае, например, со стеклом из песка или стеклобоя сразу выплавляется бутылка, и никаких промежуточных фаз в этом процессе нет, так как нет смысла вначале получать стекло, а затем выплавлять изделия из стекла. 

Авторы Меморандума считают необходимым внесение изменений в методологию расчета суммы экологического сбора с целью исключения возможности применения экосбора для целей регулирования рынка упаковки и различных материалов для ее производства. В этом месте у любого регулятора, который имеет малейшее представление о механизме РОП, уже окончательно сложится мнение о полном непонимании авторами документа того, как работает система РОП. РОП неизбежно оказывает влияние на рынок упаковки и на материалы, которые используются в производстве упаковки, и это одна из ключевых задач РОП. Именно поэтому, например, на различные виды пластиковой упаковки (тип пластика, цвет, толщина) в большинстве стран применяются разные ставки платежей в систему РОП. Цель дифференциации платежей – в том числе, дестимулировать сложно утилизируемые упаковочные решения и стимулировать использование повторно перерабатываемой упаковки. Именно поэтому ставка на пластиковую упаковку в Нидерландах в 49 раз выше, чем ставка на бумажную упаковку. Очевидно, авторы здесь выступают за недопущение создания конкурентных преимуществ для перерабатываемых материалов, явно саботируя основную цель РОП. Авторы утверждают, что в мировой практике нет регулирования рынка за счет искусственного увеличения стоимости тех или иных видов товаров, однако данные об этом, в частности по Европе широко доступны. Очевидно, что платежи в размере от 790 до 1320 евро за тонну пластиковой упаковки и 17 евро за тонну бумажной упаковки будут оказывать влияние на стоимость упакованных в тот или иной вид упаковки товаров и на рынок упаковки в целом. 

Авторы Меморандума считают организацию всего процесса обращения с ОИТ в России неправильной, из-за этого подавляется конкуренция на рынке ВМР. Однако предложения авторов размыты. В частности, по мнению авторов, заказчиками получения раздельно собранных отходов должны выступать производители из них вторичного сырья или утилизаторы. Но других заказчиков на рынке ВМР быть и не может. Очевидно, что конечными заказчиками являются утилизаторами, при этом есть компании и физические лица в качестве промежуточных заказчиков на пути вторсырья к утилизатору. И именно утилизаторы финансируют всю цепочку сбора отходов, без каких-либо затрат со стороны населения. В Меморандуме также указаны другие очевидные вещи в части раздельного накопления отходов, которые уже имеют место быть и не требуют изменений законодательства: «региональные операторы могут выступать в качестве поставщика услуги по доставке раздельно собранных отходов от населения к утилизатору», «муниципальные власти могут на своем уровне определить порядок организации раздельного накопления отходов в своем районе, поселке, городе». 

В Меморандуме заявляется, что законодательство о РОП должно быть интегрировано в существующие нормы ведения хозяйственной деятельности. Трудно понять, о чем конкретно ведется речь в этом и других подобных предложениях – каким образом авторы видят такую интеграцию, что они предлагают – всё это остается неясным. 

Более конкретным предложением является согласование с ФАС применения критериев повышающего коэффициента в методике расчета ставок экологического сбора. Однако ни о какой монополизации рынка в данном случае речи не ведется, государство намеренно стимулирует использование перерабатываемой упаковки с целью сокращения захоронения отходов в интересах экологического благополучия граждан Российской Федерации. При этом никакого существенного роста цен на продукты не произойдет, так как речь в отношении готовой продукции на полках магазинов идет, как правило, о потенциальном росте стоимости на минимальные доли одного процента. 

Выводы 

Таким образом, весь Меморандум преследует единственную цель – расширение рынка сбыта пластиковой упаковки в ущерб упаковке бумажной. В связи с этим вызывает недоумение поддержка Меморандума объединениями целлюлозно-бумажных предприятий, которые по всей видимости не понимают смысла изложенных в Меморандуме положений, наносящих ущерб отрасли. Новая система РОП – это уникальная возможность для роста всего рынка растительных полимеров, как для изделий из первичного, так и из вторичного сырья. Поэтому более взвешенным шагом была бы совместная работа внутри отрасли для устранения проблем в новой системе (ставки экосбора на упаковку из гофрированного картона и другие изделия, повышающие и понижающие коэффициенты) с участием сектора производства бумажных изделий из вторичного сырья, в частности с СРО Ассоциацией «Лига переработчиков макулатуры», которая сыграла ключевую роль в реформе системы РОП, имеет наработанную годами экспертизу в вопросе и авторитетное влияние среди курирующих органов власти. Представление единой отраслевой позиции, в отличие от ведения войн и постоянных внутренних разногласий, способствовало бы росту влияния отрасли при взаимодействии с органами законодательной и исполнительной властей, что в результате приводило бы к главному – существенному росту всего рынка растительных полимеров. 

Война против переработчиков макулатуры в коалиции с производителями пластика не приведет ни к чему, кроме роста напряженности в отрасли и увеличению бюджетов на лоббизм, в чем очевидно заинтересованы участвующие в работе над Меморандумом стороны. Это связано не только со слабостью экспертизы и отсутствием влияния на весь процесс прохождения инициатив, но и с бесполезностью борьбы против общенационального тренда по переходу к экономике замкнутого цикла и сокращению захоронения отходов. 

Нормативную базу РОП необходимо совершенствовать, но не воюя против половины отрасли, вставая под флаги производителей товаров и упаковки из пластика, а объединяя усилия и выступая единым отраслевым фронтом. В этом случае с отраслью действительно будут считаться и прислушиваться к ее мнению при принятии тех или иных регуляторных решений.