С 12 августа 2026 года во всех странах Евросоюза напрямую применяется Регламент (ЕС) 2025/40 об упаковке и отходах упаковки (PPWR). Он вводит правило, новое для большинства национальных систем РОП: для сервисной, транспортной и первично-производственной упаковки обязанность возникает уже на этапе производства упаковки, и несёт её тот, кто первым вывел эту упаковку на рынок конкретной страны, — как правило, её изготовитель. Одновременно регламент сопровождает перенос тремя оговорками, которые в значительной части практических случаев возвращают обязанность заказчику упаковки. Разбираем конструкцию и объясняем, почему российская модель в этой части устроена проще и обходится дешевле в администрировании.

Что именно изменилось

PPWR принят 19 декабря 2024 года, вступил в силу 11 февраля 2025 года и применяется с 12 августа 2026 года. Это регламент, а не директива: он действует напрямую во всех 27 государствах-членах, национальная транспозиция не требуется, а государства не вправе смягчить или отсрочить его требования.

Регламент разводит две роли, которые в русском языке сливаются в одно слово «производитель»:

— изготовитель (manufacturer, ст. 3(1)(13)) — отвечает за соответствие упаковки требованиям, техническую документацию, декларацию о соответствии и маркировку;

— обязанное лицо в системе РОП (producer, ст. 3(1)(15)) — отвечает за регистрацию в национальном реестре, отчётность об объёмах и финансирование сбора и переработки.

Обязанным лицом может быть изготовитель, импортёр или дистрибьютор. Ключевой критерий — кто первым предоставил упаковку или упакованный товар на территории того государства-члена, где упаковка станет отходом.

Разделение проходит по типу упаковки. Разъяснение Еврокомиссии: потребительская и групповая упаковка выпускается в обращение в момент наполнения, поскольку финальные операции — в частности запечатывание — способны повлиять на её соответствие требованиям; транспортная же и сервисная упаковка выпускается в обращение без наполнения.

Отсюда практическое следствие. Для потребительской и групповой упаковки обязанным остаётся наполнитель, то есть обычно владелец бренда. Для сервисной, транспортной и первично-производственной упаковки обязанность возникает, когда упаковка ещё ненаполненная, — и тогда её несёт изготовитель этой пустой упаковки.

Определения трёх категорий даны в статье 3(1) регламента:

— сервисная упаковка (п. 1, подпункт (d)) — изделие, спроектированное и предназначенное для наполнения в месте продажи в целях выдачи продукции: пакет в булочной, стакан для кофе, коробка для пиццы;

— транспортная упаковка (п. 7) — упаковка, задуманная так, чтобы облегчить обращение с одной или несколькими единицами продажи и их транспортирование, исключая автомобильные, железнодорожные, морские и авиационные контейнеры;

— первично-производственная упаковка (п. 4) — упаковка для необработанной продукции первичного производства: лотки для яиц, ящики для овощей и фруктов, тара для рыбы.

Почему это новшество, а не техническая правка

Прежняя Директива 94/62/EC оставляла конструкцию РОП на усмотрение государств-членов, и подавляющее большинство национальных систем возлагало ответственность на «наполнителя». Швеция была исключением: она уже применяла к сервисной упаковке правило «платит изготовитель или импортёр пустой упаковки». Обоснование шведский оператор формулировал прямо: иначе пришлось бы регистрировать в системе все магазины, кейтеринговые компании, рестораны, пиццерии, лавки с хот-догами, кондитерские, прачечные, растениеводов, сборщиков ягод и производителей яиц.

PPWR распространяет эту логику на весь Союз и добавляет к сервисной упаковке ещё две категории. Германия описывает эффект без обиняков: новый закон о реализации регилирования в отношении упаковки распространяет обязанность участия в системе, в частности, на первично-производственную упаковку и определённую транспортную упаковку — по сравнению с отменяемым внутренним законом Verpackungsgesetz.

Так что направление движения зафиксировано: Евросоюз идёт в сторону возложения ответственности на производителя упаковки. В существующем регулировании остаются некоторые оговорки.

Оговорка первая: бренд на упаковке

Если на упаковке нанесены наименование, логотип или товарный знак заказчика, изготовителем в смысле регламента считается заказчик — независимо от того, где находится завод и кто физически произвёл изделие. Более того, если рядом напечатано ещё и наименование поставщика упаковки, это ничего не меняет: ответственность остаётся на заказчике.

Обязанным лицом может быть только изготовитель, импортёр или дистрибьютор. Поставщик — самостоятельная категория, определённая как лицо, поставляющее упаковку изготовителю, и в перечне кандидатов на статус обязанного лица его нет. Значит, нанесение логотипа сети на стакан переводит сеть в статус изготовителя, завод автоматически переквалифицируется в поставщика, а поставщик обязанным лицом быть не может. Ответственность возвращается к владельцу бренда.

Обоснование Еврокомиссии: если упаковка несёт определённое наименование или товарный знак, можно исходить из того, что владелец знака и есть изготовитель, поскольку он обладает решающей силой в договорных отношениях с поставщиками и потому способен определять характеристики упаковки.

Оговорка вторая: «кто разместил заказ и определил спецификации дизайна»

Оговорка применяется там, где бренда на упаковке нет. Формулировка Еврокомиссии: если упаковка не несёт торгового наименования или бренда, изготовителем может быть либо поставщик, то есть тот, кто фактически изготавливает упаковку, либо тот, кто выводит на рынок упакованную продукцию; решающий критерий — кто размещает заказ и принимает решение о спецификациях дизайна этой упаковки.

Замысел понятен: нащупать ту же «решающую власть над характеристиками упаковки» там, где нет бренда. Предполагаемое разграничение: если заказчик выбрал позицию из каталога поставщика — стандартный стакан 300 мл из ассортимента, — спецификации разработал поставщик, и он же изготовитель. Если заказчик пришёл с собственным техническим заданием — своя геометрия, своя толщина стенки, свой барьерный слой, своя оснастка под этот заказ, — изготовителем считается заказчик, даже без логотипа.

Проблема в том, что порога у этого критерия нет, процедуры установления нет, и в самом регламенте этого тоже нет. Таким образом оценочное понятие помещено как основание платежа в системе РОП. Как именно разграничивать «выбор из каталога» и «изготовление по техническому заданию», предстоит выяснять по договорам, техническим заданиям, чертежам, наличию позиции в стандартном ассортименте поставщика и принадлежности оснастки. То есть в каждом конкретном споре нужно разбираться досконально.

Оговорка третья: рулонные материалы

Упаковочный материал в рулонах — плёнка, фольга, обёрточная бумага — становится полноценной упаковкой в смысле регламента только после наполнения. Обязанным лицом в этом случае всегда является тот, кто наполняет, то есть точка продажи, и это не зависит от того, куплен рулон внутри страны или за рубежом. При этом плёнка или бумага, нарезанная в размер, уже считается сервисной упаковкой в момент покупки, потому что пустая упаковка уже находится в финальной форме, — и тогда работают обычные правила.

Иными словами, в дополнение к вопросу «чей бренд» и вопросу «чья спецификация» появляется третий: достигло ли изделие финальной формы в момент передачи.

Что получилось на выходе

Соберём все развилки на одном бытовом примере — стакан кофе на станции розлива в супермаркете. Еврокомиссия прямо относит этот случай к сервисной упаковке: если стакан продаётся пустым покупателю для личного пользования, это не упаковка; если супермаркет наполняет такой стакан кофе, это упаковка, а именно сервисная.

Стоит отметить, что единого европейского реестра ответственных нет: регистрироваться приходится отдельно в каждом государстве-члене, где упаковка впервые выводится на рынок, и каждая страна ведёт свой реестр, свой портал и свою процедуру.

Аргумент «решение принимает владелец бренда» не выдерживает проверки

Содержательное обоснование того, что платёж должен оставаться на владельце бренда, сводится к тезису о решающей власти над характеристиками упаковки. Тезис верен фактически и ошибочен как основание для распределения платежа, потому что смешивает два разных вопроса: кто принимает решение о конструкции упаковки и кто должен нести издержку этого решения.

Владелец бренда действительно принимает решение. Но принимает он его по цене. Если платёж РОП сидит в цене упаковки, диалог выглядит так: заказчик просит трудноперерабатываемую комбинированную структуру — производитель упаковки отвечает, что это будет стоить дороже, потому что ставка РОП по такой структуре выше. Дальше заказчик считает и решает сам. Ровно то же решение, но принятое с ценником перед глазами, а не в отрыве от него.

В этом и состоит механика расширенной ответственности производителя. Платёж закладывается в стоимость материала упаковки, и дальше он идёт по цепочке: производитель упаковки — владелец бренда — розничная цена — потребитель. На каждом звене возникает стимул выбрать более дешёвый вариант, а более дешёвым оказывается тот, у которого ниже платёж, то есть тот, который лучше перерабатывается. Сигнал не теряется оттого, что первый платёж внесён производителем упаковки. Он передаётся именно потому, что внесён на входе в цепочку.

Обратная конструкция — назначение платежа владельцу бренда — сигнал не усиливает. Она лишь переносит точку учёта туда, где обязанных лиц на порядки больше: вместо нескольких тысяч заводов в реестр приходится заводить сотни тысяч «наполнителей», включая те самые пиццерии, прачечные и сборщиков ягод, ради которых шведы когда-то и придумали особое правило для сервисной упаковки.

Ценовой сигнал работает в том числе на потребителях: проверено эмпирически

Возражение «небольшая ценовая надбавка не изменит поведение» проверялось на данных — на налоге на подслащённые напитки в Калифорнии.

Город Беркли в Калифорнии ввёл налог 1 цент за унцию (30 мл) напитков с добавленным сахаром с 1 марта 2015 года. Исследование, опубликованное в PLOS Medicine и построенное на данных 15,5 млн чеков двух сетей супермаркетов, показало: продажи облагаемых налогом напитков в Беркли снизились на 9,6% относительно прогноза без налога, продажи необлагаемых напитков выросли на 3,5%, в том числе бутилированной воды — на 15,6%. Средний чек покупателей при этом не вырос, а выручка магазинов в Беркли снизилась не сильнее, чем в контрольных городах. До потребителя дошло 67% суммы налога по всем облагаемым напиткам, а по газированным и энергетическим напиткам налог был перенесён в цену полностью.

В городе Окленд аналогичный налог действует с июля 2017 года. Исследование Калифорнийского университета, опубликованное в PLOS Medicine в апреле 2023 года, зафиксировало снижение покупок подслащённых напитков на 26,8% относительно сопоставимых городов без налога за период с июля 2017 года по 31 декабря 2019 года.

Таким образом даже едва заметная для потребителя ценовая надбавка, внесённая в начале цепочки и переданная по ней дальше, меняет структуру спроса — даже в состоятельном регионе и даже при возможности съездить за товаром в соседний округ. В системе РОП такой возможности нет вовсе: платёж привязан к упаковке, а не к территории. Это значит на каждом этапе цепочки движения товара (производитель упаковки — владелец бренда — розничная сеть — потребитель) участники будут склонны делать выбор товара в цикличной, перерабатываемой упаковке.

Оценка европейской системы

В ходе рабочей встречи представителей «Лиги переработчиков макулатуры» в 2021 году с представителями оператора расширенной ответственности производителя в Швеции на тот момент – FTI (Förpacknings- och Tidningsinsamlingen) – нам была высказана прямая оценка: если бы систему проектировали заново, с чистого листа, был бы применён полный перенос ответственности на производителей упаковки. Конструкция не меняется не потому, что этот вариант хуже, а потому, что действующая модель отражает влияние крупнейших владельцев брендов. Цена этого решения — администрирование, которое продолжает существенно хромать.

То есть полный перенос признаётся более удачным решением теми, кто уже двадцать лет администрирует альтернативную систему с частичным переносом ответственности.

Российская модель: один критерий вместо трёх

С 2025 года в России ответственность за упаковку в системе РОП несёт её производитель. Критерий один: кто произвёл упаковку. Ни наличие чужого бренда на изделии, ни то, чья была спецификация, ни то, в каком звене цепочки находится покупатель, на определение обязанного лица не влияют. В Евросоюзе же намеренно спорным оставляется вопрос о субъекте: чьё имя на упаковке, чья спецификация, кто первым вывел товар на рынок конкретной страны. Эти вопросы возникают заново по каждому контракту, каждой партии и каждой стране поставки. Их нельзя закрыть один раз — только разрешать по мере возникновения. Проконтролировать, на какой упаковке было брендирование, а на какой не было просто нереалистично.

В России же достаточно один раз ответить четко на вопрос о том, где проходит граница «сырьё — полуфабрикат — упаковка» на уровне перечня и определений — и вопрос решается сразу для всей системы. После того как граница проведена, обязанное лицо определяется легко, без экспертизы договоров и без выяснения, чья была оснастка.

Разница принципиальная. Неопределённость по объекту снимается нормотворчеством. Неопределённость по субъекту снимается только спором по каждому конкретному случаю. Первое — работа, которую делают один раз. Второе — постоянные издержки системы.

Отсюда и разрыв в стоимости администрирования. Российский реестр обязанных лиц по упаковке — это производители упаковки, число которых измеряется тысячами и которые уже находятся под наблюдением как промышленные предприятия. Европейская конструкция вынуждает вести реестры, в которые попадают и заводы, и владельцы брендов, и импортёры, и дистрибьюторы, и предприятия общественного питания, — по отдельности в каждом из 27 государств-членов.

Выводы

1.      Направление движения ЕС подтверждает правильность российского выбора. Три категории упаковки переведены на ответственность производителя незаполненной упаковки, охват расширен, и обязательность распространена на все страны Союза правовым актом прямого действия. Тезис о том, что определить производителя упаковки невозможно, снят практикой — и снят не одной страной, а двадцатью семью сразу.

2.      Европейская реализация при этом служит предостережением. Перенос, обвешанный оговорками про бренд, про спецификации дизайна и про финальную форму изделия, теряет главное своё преимущество — дешевизну администрирования. Из пяти типовых конфигураций в европейской модели производитель упаковки платит в одной.

3.      Аргумент о решающем влиянии владельца бренда на конструкцию упаковки не является основанием для переноса платежа на него. Владелец бренда принимает решение по цене, а цена формируется там, где внесён платёж. Перенос точки учёта вверх по цепочке не усиливает экологический сигнал — он лишь умножает число обязанных лиц.