Меню

«Хочу рассказать о действующих нормах, которые закрепляют правила расширенной ответственности производителей, а также законопроекте № 869136-7 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об отходах производства и потребления”», который вносит предложения по совершенствованию этого механизма», – Ирина Летягина, руководитель экологических проектов.

Проблема утилизации отходов упаковки
Формирующаяся отрасль управления отходами требует системных решений в области раздельного сбора. Однако сам по себе инструмент раздельного сбора отходов необходим в первую очередь для возвращения упаковки и использованных материалов в оборот в качестве вторичных ресурсов.
В соответствии с целями устойчивого развития ООН до 2030 г. миру необходимо отказаться от линейной экономики, в которой товар создается, используется и захоранивается. Альтернатива линейной экономике – экономика замкнутого цикла, в которой отход является ценным ресурсом, сырьем для производства новых товаров.
В настоящее время возвращение отходов упаковки в оборот является наиболее актуальной экономической и экологической задачей, поскольку более половины объема твердых коммунальных отходов (далее – ТКО) составляет именно упаковка товаров.
В связи с увеличением рынка электронной коммерции в ближайшие годы стоит ждать увеличения производимого объема упаковки, как правило, одноразовой, которая быстро становится отходом, но долго разлагается. Так, стекло в естественных условиях разлагается 1000 лет, пластик – около 500 лет, металл – 12–13 лет, бумага – 3–4 месяца. Но все эти материалы подлежат переработке.
Законодатель в п. 8 ст. 12 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Федеральный закон № 89-ФЗ) уже закрепил обязательность утилизации отходов, содержащих полезные компоненты, и ввел запрет на их захоронение. Одним из ключевых экономических инструментов, который возвращает отходы упаковки в оборот, является механизм РОП.
 

Расширенная ответственность производителей
Концепция РОП опирается на принцип «загрязнитель платит». Почему для целей РОП производитель считается загрязнителем? Ведь логично предположить, что непосредственным загрязнителем является потребитель, который приобретает товары и избавляется от упаковки и вещей, утративших потребительские свойства.
Однако потребитель выбирает из тех товаров, которые производитель поставляет на рынок. Потребитель прямо не может повлиять на то, из каких материалов произведены товары, во что они упакованы. Именно производитель выбирает дизайн упаковки и товаров.
 

Помимо того что производитель обязан изготавливать упаковку из перерабатываемых материалов и создавать дизайн таким образом, чтобы он не препятствовал переработке, он также обязан платить экологический сбор за утилизацию всего объема товаров и упаковки, который он поставляет на рынок.
Производитель вкладывает стоимость переработки в цену товара, предназначенного для потребителя. В итоге покупатель оплачивает стоимость утилизации товара уже в момент покупки, а производителю остается административная работа по отчетности и уплате сбора. Таким образом нагрузка в размере экологического сбора ложится на потребителя товаров: чем больше потребитель приобретает товаров в упаковке, тем больший сбор он платит, и наоборот.
Что потребитель получает в обмен на оплату стоимости утилизации в цене товара? Покупатель получает инфраструктуру для раздельного сбора отходов и бесплатный доступ к ней, а также гарантию, что упаковка будет переработана в новые товары, а не отправится на полигон или сжигание.
Идея РОП в различном исполнении успешно реализована во многих странах, в том числе в Германии, Швеции, Нидерландах, Беларуси, Японии. В результате внедрения практики РОП эти страны добились высоких показателей по утилизации отходов упаковки. Например, Швеция официально заявляет о переработке 31,2 % объема коммунальных отходов населения без учета мусоросжигания для выработки энергии.
В настоящее время в России формируется отрасль обращения с отходами. От реформирования института РОП во многом зависит, будут ли вторичные ресурсы возвращены в оборот или продолжится их захоронение на полигонах.
 

Действующая практика РОП
Законодатель закрепляет нормы о РОП в ст. 24.2-24.5 Федерального закона № 89-ФЗ. В соответствии с вышеуказанными нормами ответственность за утилизацию упаковки несут производители товаров в упаковке. Нормативы утилизации отходов от использования товаров на 2018-2020 гг. утверждены Распоряжением Правительства РФ от 28.12.2017 № 2971-р.
Нормативы утилизации для каждой группы товаров, группы упаковки товаров устанавливаются в процентах от общего количества выпущенных в обращение на территории России товаров, выраженного в единицах массы или единицах товаров, либо упаковки товаров, выраженного в единицах массы упаковки, использованной для таких товаров (п. 12 ст. 24.2 Федерального закона № 89-ФЗ).
Нормативы утилизации составляют от 10 до 45 % в зависимости от категории товара и упаковки. Это означает, что производитель компенсирует лишь от 10 до 45 % стоимости утилизации, предпочитая покрывать нормативы утилизации переработкой незагрязненных отходов (например, отходов ритейла или промышленных образователей).
Упаковка, которая попадает в смешанные ТКО, становится проблемой региональных операторов, которые в большинстве своем не имеют финансовой возможности и экономических стимулов для внедрения раздельного сбора. В итоге уровень утилизации отходов, извлеченных из потока смешанных ТКО на сортировочных линиях, достигает не более 1,5–3 % от общего объема, а остальное в качестве так называемых хвостов идет на захоронение.
В соответствии с п. 1 ст. 24.2 Федерального закона № 89-ФЗ нормативы утилизации должны соблюдать производители и импортеры товаров. Обязательства по утилизации упаковки несет производитель товара в упаковке, а не производитель самой упаковки.
Данное правило распространяется на всехтоваропроизводителей, что усложняет администрирование взимания экологического сбора в связи с большим количеством поднадзорных субъектов.
 

Экологический сбор со всех видов товаров и упаковки в 2018 г. составил 2,5 млрд руб.
Разнообразие способов исполнения обязательств в рамках РОП, с одной стороны, привлекает свободой выбора, с другой – создает ситуацию, при которой унифицированная система сбора отходов упаковки не может быть создана из-за отсутствия достаточной суммы средств, а также единого распорядителя финансов.
Существующая система РОП не отвечает экологическим вызовам и экономическим условиям современности. Около 50 % объема ТКО составляют отходы упаковки, которые, смешиваясь с органическими отходами, становятся непригодными для переработки.
По оценкам экспертов, в ближайшие годы объемы упаковки будут только расти в связи с развитием сервисов доставки и электронной коммерции. Именно поэтому стоит пересмотреть механизм РОП.
Практика зарубежных стран (Швеция, Германия) показывает, что система раздельного сбора напрямую связана с РОП. Сбор отходов упаковки производится в специальных местах, приближенных к населению.
Стоимость установки и обслуживания мест для сбора отходов упаковки, транспортировка отходов и их переработка финансируются из средств сбора, который платят производители и импортеры товаров и упаковки. Производители и импортеры несут ответственность за утилизацию 100 % товаров и упаковки, которые они поставляют на рынок.
 Предложения законопроекта
Законопроект предлагает создать систему, которая будет опираться на несколько базовых принципов:
1) производитель упаковки ответственен за утилизацию всего объема упаковки, поставленной им на рынок;
2) если у производителя нет мощностей по утилизации собственной продукции, он должен заплатить экологический сбор;
3) сумма экологического сбора аккумулируется у одного распорядителя, который тратит средства на создание и поддержание инфраструктуры раздельного сбора отходов упаковки.
Законопроектом предусматривается увеличение экологического сбора до уровня себестоимости возврата вторичного сырья в хозяйственный оборот, а именно увеличение нормативов утилизации до 100 %. Это означает, что производитель должен будет оплачивать 100 % утилизации упаковки, которая попала на рынок.
Ответственность за утилизацию упаковки будет перенесена с производителя товара в упаковке на производителя самой упаковки. Это положение законопроекта вносит ясность в распределение ответственности производителей: каждый производитель будет отвечать за тот товар, который он произвел. Поскольку упаковка сама по себе является товаром, ее производителю легче составить отчетность о составе материалов, объеме и стоимости экологического сбора.
В отношении товаров сохранится ответственность их производителей. В отношении импортеров также сохранится существующая система. В случае если производитель не может переработать объем произведенной упаковки самостоятельно, он будет обязан уплатить экологический сбор.
Экологический сбор будет поступать в единый фонд для распределения средств. Деньги, поступившие в фонд, должны будут направляться на создание инфраструктуры сбора и переработки отходов упаковки.

 Изменения в случае принятия законопроекта
Почему изменения в механизме РОП необходимо начать именно с упаковки?
Жизненный цикл упаковки очень короткий, между ее производством и превращением в отход проходит мало времени. Более того, материалы, из которых производится упаковка, достаточно однородны, чтобы их можно было собирать отдельно друг от друга и перерабатывать.
Выделение отходов упаковки из общего потока отходов во многом решит задачу раздельного сбора, поскольку отходы упаковки составляют около 50 % объема ТКО.
Одна из причин неэффективности РОП в России сегодня – это установленные нормативы утилизации, которые вводят ответственность только за часть утилизируемых товаров. Если мы говорим, например, о нормативе утилизации пластиковых изделий, то из 10 упаковок из-под хлеба будут утилизированы только 2 упаковки. Такое положение вещей априори поддерживает полигонное захоронение той части упаковки, которая превосходит норматив утилизации.
В бюджет не поступает достаточного количества средств для единоразового создания инфраструктуры раздельного сбора отходов упаковки, организации логистики и переработки.
Законопроект предлагает отказаться от норматива утилизации, презюмируя, что производители упаковки ответственны за утилизацию всего объема продукции. Поскольку предложенный механизм РОП – это компенсация полной стоимости затрат на обращение с отходами упаковки, сумма экологического сбора значительно вырастет.
Принятие законопроекта предполагает рост затрат производителей упаковки, которые будут включены в стоимость готовой продукции. По этой причине стоимость товаров для потребителя тоже должна возрасти.
Сумма экологического сбора, оплачиваемая жителями, будет зависеть от уровня потребления каждого конкретного человека. Чем больше товаров в упаковке потребляет человек, тем больше он платит за утилизацию упаковки.
Опыт зарубежных стран, которые успешно реализуют практику РОП, показал, что рост цен практически незаметен для населения. Например, среднестатистический житель Швеции платит за утилизацию около 50 руб. в мес.

Законопроект предлагает сделать производителя упаковки самостоятельным субъектом механизма РОП. В настоящее время ответственность за утилизацию упаковки несет производитель товара в упаковке. Но упаковка сама по себе является товаром. По логике РОП каждый производитель товара должен нести ответственность за тот товар, который он производит.
Положение закона о том, что за упаковку отвечает производитель товара в упаковке, сильно усложняет администрирование отчетности и взимания экологического сбора в связи с большим числом товаропроизводителей. Оно также создает путаницу для самих производителей товаров, поскольку они зачастую сталкиваются с различными видами упаковки, с композитными материалами, а также зависят от ответов производителей упаковки о ее составе для целей отчетности.
Разграничение ответственности производителя товара в упаковке и производителя упаковки как товара позволит исключить существующую неопределенность толкования положений по исполнению нормативов утилизации. Предлагаемое регулирование выведет из-под администрирования непрофильных и мелких производителей товаров, которые используют упаковку.
Подобная система существует в Швеции, когда за сервисную, то есть небрендированную, упаковку (фасовочные пакеты, упаковка для яиц, крупногабаритная упаковка, упаковка для транспортировки и др.) отчитывается и платит производитель упаковки. Таким образом шведские законодатели вывели из-под администрирования ритейл, мелкие магазины, булочные, кафе, которые производят собственную продукцию.
 Заключение
В тех странах, которые смогли выстроить прозрачную и эффективную систему управления отходами, каждый субъект взаимоотношений исполняет свои обязательства:

органы государственной и местной власти создают и доводят до сведения нормы регулирования в области управления отходами, а также участвуют в создании инфраструктуры;
жители и бизнес сортируют отходы и оплачивают стоимость вывоза отходов в полном объеме;
производители товаров и упаковки создают товары таким образом, чтобы после утраты потребительских свойств они могли быть переработаны, а также уплачивают экологический сбор за утилизацию;
надзорные органы следят за исполнением требований законодательства всеми субъектами отношений.

Россия нуждается в устойчивой системе сбора и переработки упаковки, жизненный цикл которой снижается, а объем образования растет. Законопроект создает сбалансированную систему возвращения отходов упаковки в экономический оборот, уравновешивая обязательства производителей возможностями для них. Каждый будет ответственен за тот товар, который он произвел.
Унифицированный подход к исполнению обязательства поможет аккумулировать средства экологического сбора и тратить их на создание инфраструктуры для раздельного сбора и переработки отходов, стимулируя переход к экономике замкнутого цикла.
gofro.expert